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Y市检察机关两个专项立案监督活动调查报告
编辑: | 时间:2019-01-09 09:40

玉林市人民检察院  陈永坚、杨继献


内容摘要:Y市检察机关通过审查逮捕工作中挖掘犯罪线索、主动走访公安机关等做法,办理了一批两个专项立案监督案件,但两个专项立案监督活动面临着线索发现难、调查核实难、监督处理难的困境,其原因是法律规定不完善、工作衔接不畅通、立案监督力量不足等。推动两个专项立案监督工作深入开展,应当从五方面采取措施:完善立案监督范围及程序的立法;搭建信息共享平台,强化两法衔接机制;增强立案监督主动意识,加强专业化建设;开展专门复查行动,以“小专项”带动“大专项”;融入社会治理,加大宣传力度。

关键词:环境资源犯罪 食品药品犯罪 立案监督


为了回应人民群众对改善环境资源现状、保障食品药品安全的迫切要求,进一步加大对破坏环境资源犯罪和食品药品安全犯罪的打击力度,20143月,最高人民检察院部署全国检察机关开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”和“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”(以下简称两个专项立案监督活动)。两个专项立案监督活动开展以来,Y市检察机关已经建议行政执法机关移送和监督公安机关立案侦查一批涉嫌破坏环境资源、危害食品药品安全犯罪案件,移送一批涉嫌职务犯罪的案件线索,但监督工作难以突破瓶颈,成效不理想。笔者通过实地调研、走访、检查台账等方式,调研Y市检察机关两个专项立案监督活动的工作情况,分析存在的问题和现实困难,提出解决问题的对策和建议,以推动两个专项立案监督工作深入开展。

一、Y市检察机关两个专项立案监督的工作情况

(一)两个专项立案监督的基本情况

2014年至20179,Y市检察机关共建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件1922人,监督公安机关立案侦查3964人(见表一)。从监督对象来看,监督公安机关立案侦查案件数量超过建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件数量2倍。从犯罪类型来看,监督破坏环境资源类案件数量超过监督危害食品药品类案件数量2倍。


从年份来看,两个专项立案监督案件数量逐年增加。2014年监督公安机关立案侦查33;2015年监督公安机关立案侦查815;2016年建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件1215人,监督公安机关立案侦查1323;20171月至9月建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件77人,监督公安机关立案侦查1523人(见图一)。

从罪名分布来看,案件罪名相对集中。涉及的罪名主要有非法占用农用地罪、滥伐林木罪、盗伐林木罪、非法采矿罪、生产、销售有毒、有害食品罪等,其中非法占用农用地罪、滥伐林木罪以及生产、销售有毒、有害食品罪案件占案件总数的56%(见图二)。


移送职务犯罪线索方面,共发现并移送涉嫌职务犯罪线索26人,其中在环境资源保护领域移送线索12人,在食品药品安全领域移送线索14人。

为了更全面地掌握这两类案件的发案情况,笔者调查了2014年至20179Y市受理审查逮捕这两类案件的情况(见图三)、受理审查逮捕破坏环境资源犯类案件的罪名分布情况(见图四)。


从两类案件的受理审查逮捕情况来看,受理破坏环境资源类案件较多,办案人员在办案中更容易发现这类案件的监督线索,因此这类犯罪的立案监督案件数量也较多。受理审查逮捕破坏环境资源类案件罪名主要是滥伐林木罪、盗伐林木罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪等,与两个专项立案监督案件的罪名分布基本一致。

(二)两个专项立案监督主要做法

1.审查逮捕工作中挖掘相关犯罪。Y市办理的58件两个专项立案监督案件中,共有31件案件的线索来源是“办案中发现”,占案件总数的53.4%。办案人员通过审查案卷、讯问犯罪嫌疑人,从审查逮捕案件中寻找蛛丝马迹,顺藤摸瓜发现案件背后隐藏的其他犯罪。如Y市检察院在办理李某非法经营案中,通过梳理银行流水账单、提审犯罪嫌疑人,发现韦某等3人也参与非法经营疫苗,朱某等4名公职人员涉嫌滥用职权,遂监督侦查部门立案侦查。

2.主动走访行政执法机关,发现案件线索。办案人员通过查阅行政处罚材料、参加联合执法检查等方式,掌握行政执法机关执法办案底数,从中排查监督线索。如YA县检察院今年已组织干警走访行政执法机关20余次,翻阅案件材料60余件,成功监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件44人。又如YB县检察院参与公安局、国土资源局等部门联合开展的非法采矿整治行动,发现梁某不仅涉嫌非法制造爆炸物罪,还涉嫌非法采矿罪,立即监督公安机关立案侦查,梁某已被判处有期徒刑56个月。

3.召开联席会议,会签工作制度。Y市检察机关多次联合公安、环保、食药监等部门,通过召开座谈会、研讨会等形式研究移送标准和移送程序,并与环保局签订了《关于加强办理涉嫌环境违法案件衔接工作的实施意见》,与烟草执法部门起草制定了《烟草涉刑案件办理指引》,与公安局、食药监局联合制定了《Y市食品药品行政执法与刑事司法衔接工作联席会议工作制度》。

4.因地制宜,开展“小专项”活动。Y市检察机关根据本地存在的突出问题,针对某类犯罪开展专项整治活动。如YC县检察院调查发现,当地驾校未经批准非法占用农用地建设训练场的问题突出,便决定开展为期一年的驾校非法占用农用地犯罪专项整治活动,目前已监督国土资源部门移送涉嫌犯罪案件22人,监督公安机关立案侦查36人。

二、两个专项立案监督工作面临的困境

(一)线索发现难,信息渠道不畅通

信息是检察机关履行刑事立案监督职能的重要因素之一,检察机关获取案件线索信息的途径主要有审查逮捕工作中发现、接受群众控告申诉、走访行政执法机关。目前Y市检察机关仍过分依赖审查逮捕这一传统模式发现监督线索,由于案卷材料和审查期限限制,办案人员在审查逮捕工作中发现的犯罪线索有限。通过群众控告申诉获取线索的案件十分少,该途径在立案监督工作中发挥的作用甚微。虽然实践探索出了走访行政执法机关、召开联席会议、参与联合执法等途径,但因为这些工作需要耗费大量的时间和精力,在人少案多的压力下,难以成为发现案件线索的主要途径。

Y市检察机关的案件线索来源渠道不畅通,无法全面掌握案件线索,导致出现了“两多两少”现象,即两个专项立案监督案件实际发生多、查处少,行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少。笔者调查了2014年至20179Y市环保部门的行政处罚情况,Y市检察机关立案监督、审查逮捕环境犯罪案件情况(图五)。该组数据反映了Y市环保部门的行政处罚案件逐年增加,破坏环境违法活动频繁发生,但Y市检察机关办理的环境犯罪立案监督与审查逮捕案件数量仅占行政处罚案件数量的1.5%,绝大多数环境违法活动未进入检察机关的监督视线、未进入刑事司法程序。

(二)调查核实难,案件侦查推进缓慢

Y市检察机关在监督过程中,经常遭到各种阻力,难以推动案件立案侦查。如部分行政执法人员受办案数和处罚指标考核的影响,消极配合、拒绝调查,甚至以无法律依据为由予以抵触。由于行政执法机关不是按照刑事证据标准收集证据,移送给公安机关的证据材料不规范、不全面,公安机关审查后认为证据材料无法证明有犯罪事实发生而不予立案。再加上检察机关与公安机关对部分案件的检测结果、鉴定意见存在认识上的分歧,虽然检察机关已发出监督文书并多次沟通,公安机关仍以未达到立案标准而迟迟不予立案。

笔者统计了2014年至20179月份Y市行政执法机关、公安机关收到检察机关监督文书后,移送案件或者立案侦查的时间(见图六)。从图表中可看出,只有67%的案件在7天以内移送或者立案侦查,行政执法机关、公安机关对检察机关的监督内容处理缓慢、效率低,未在法定期限内移送或者立案侦查。


(三)监督处理难,案件质量不高

Y市检察机关监督公安机关立案侦查64人,公安机关提请批准逮捕25人,检察机关批准逮捕22人,起诉15人,已判决15人,判处有期徒刑以上刑罚12人,判处三年以上有期徒刑3人(见图七)。从办理的案件情况来看,只有39.1%的立案侦查案件进入审查逮捕环节,意味着半数以上的案件还在侦查阶段,尚未进入刑事司法环节。从判决效果来看,80%的案件判处3年有期徒刑以下刑罚,判决轻刑化严重。

笔者调查后发现,Y市检察机关监督公安机关立案后,公安机关不积极开展侦查,没有及时固定证据、抓捕犯罪嫌疑人,甚至出现立而不侦、侦而不结或者久侦不结的情况。同时,笔者调阅了案件材料,发现Y市检察机关监督办理的大多是个人、小作坊的案件,缺乏有震动、有影响的案件。

三、两个专项立案监督工作面临困境的原因分析

(一)立案监督规定不完善,监督手段刚性不足

最高人民检察院将建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件作为两个专项立案监督活动的监督范围,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《诉讼规则》)等司法解释也作出了这一规定。但是《刑事诉讼法》只规定检察机关监督公安机关立案侦查活动,未规定检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件。比较于《刑事诉讼法》,司法解释的位阶、法律效力低,部分行政执法机关认为没有明确的法律规定,以“没有法律依据”为由拒绝检察机关的监督。

此外,受制于对刑事立案监督缺乏强有力的监督手段,检察机关在开展对公安机关刑事立案监督上很难实现预期效果。现行法律法规对立案监督程序、手段的规定比较笼统,检察机关只能通过发出《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》进行纠正,不能直接启动立案程序。即使《诉讼规则》规定了公安机关不接受监督意见的,检察机关可以采取报上一级人民检察院协商同级公安机关处理等措施,但大多数检察人员不愿、不敢得罪公安机关,几乎不使用这些规定。面对案件“立而不侦、侦而不结、久侦不结”,检察机关无法采取强有力的手段监督公安机关。

(二)工作衔接不畅通,缺乏完善的信息共享平台

虽然Y市检察机关与公安、环保等部门联合制定了联席会议、案件通报等工作制度,但是工作衔接不畅通的情况依然十分普遍。联席会议、案件通报等工作全部依靠干警人力往返于检察机关与行政执法机关、公安机关之间,在案多人少的情况下,无法及时召开会议、通报案件,工作制度因此被束之高阁。再加上各个执法单位执法标准不统一,Y市检察机关与行政执法机关、公安机关尚未针对每一类案件制定证据指引和操作规范,缺乏统一的证据标准和移送标准,导致了部分案件行政执法机关不愿意移送、公安机关不愿意接收、不愿意立案侦查。

Y市检察机关缺乏掌握破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪线索的便捷高效途径,也是两个专项立案监督工作难以推进的主要障碍。现在Y市各个执法单位的局域网“各自为政”,仅在各单位内部进行局域网连接,没有实现行政、民事、刑事案件信息网上实时流转,大量案件信息没有进入检察机关的监督视线,检察机关所掌握的信息与立案监督职能严重不对称。Y市受制于信息化基础较差、财政资金投入不足、各部门推进不主动,目前尚未建成完善、有效的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。

(四)立案监督力量不足,监督主动性、专业能力不强

两个专项立案监督工作主要由侦监部门负责,而侦监部门人员偏少。目前Y市检察机关侦监部门共有干警41人,其中员额检察官22人,检察官助理16人,书记员3人。2014年、2015年、2016年、20171月至9月,Y市检察机关审查逮捕案件受理数分别3079件4429人,32504468人,36264958人,28553862人,员额检察官年人均办案量191件,以每月22天工作日计算,平均1.38天办结一个案件。大多数办案人员在加班完成审查逮捕案件后,认为案结事了,不再深挖犯罪线索,监督的意识不强、主动性不够。对于已经监督的案件,没有人力及时跟进引导侦查取证,部分案件因为证据不足而降低了监督效果。

办案人员专业能力不强也成为了限制两个专项立案监督工作开展的重要原因。环境资源保护和食品药品安全问题涉及面广、具有很强的专业性和科学性,但Y市检察机关侦监干警缺乏办理这两类案件的专业能力,经常出现侦查取证难、检验认定难、案件定性难等问题。囿于缺乏专业知识和专业人才,难以把握证据标准和法律适用,目前尚未办理成功一件社会影响大的立案监督案件。

四、推进两个专项立案监督工作的对策与建议

(一)完善立案监督范围及程序的立法

《刑事诉讼法》未将监督行政执法机关纳入检察机关立案监督的范围,而《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》已经将立案监督范围扩展到行政执法机关,但诉讼规则法律位阶较低,执行刚性不足,对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督依然缺乏明确的法律规定。按照全面推进依法治国的部署要求,应当将对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督纳入检察机关立案监督范围,在立法层面明确立案监督范围,使立案监督工作有法可依。

同时,还要完善立案监督程序,增强立案监督的刚性。规定立案监督应当以公安机关立案标准为标准,即在没有充分证据证明案件涉嫌犯罪,但能够证明有犯罪线索时,公安机关应予以受理并立案侦查。扩大检察机关的调查核实权,授权检察机关有权调阅涉嫌犯罪案件的全部材料,行政执法机关和公安机关应当配合检察机关的调查,并且采纳检察机关的监督意见。赋予检察机关监督强制力,对于逾期不移送、不作出是否立案决定以及长期不结案等案件,明确对相关责任人追责程序,检察机关可以向享有处罚权的机关如纪检监察部门提出处分意见。

(二)搭建信息共享平台,强化两法衔接机制

大数据作为新兴技术手段,必将引起犯罪侦查和防控体系的变革。广东、贵州等地已经建成侦查活动监督平台、行政执法与刑事司法衔接平台并运行使用,逐步发挥信息化、大数据在辅助司法办案中的综合效能,有效地提高了案件的质量和效率。Y市应当借鉴广东等地的工作经验,由政法委或者法制办牵头,将两法衔接工作纳入年度绩效考评内容,切实推进两法衔接平台的建设。将司法机关、行政执法机关的局域网扩展为互联互通的信息共享平台,改变耗时长、监督不全面的传统监督方式,实现案件信息网上流转,实现检察机关对公安机关、行政执法机关的实时监督、全面监督。

Y市检察机关应当尽快制定操作规范和法律法规汇编,统一执法标准。通过分析近五年破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪情况,结合执法办案实际,制定这两类案件的取证指引、移送标准等操作规范。操作规范要以共性取证要求为主线,体现类案特点,明确现场检查笔录、鉴定意见、检验报告等多类证据的取证要求。还应当归纳整理《食品安全法》、《环境保护法》等一批法律法规、法律解释、会议纪要,方便执法办案部门全面掌握有关规定以及快速查阅,进一步规范取证工作。

(三)增强立案监督主动意识,加强专业化建设

司法责任制改革后的统一办案应用系统已经将办案人员的监督工作纳入了考核内容,说明最高人民检察院越来越重视检察干警的侦查监督能力建设,要求干警做到敢于监督、善于监督。但侦监部门受制于人少案多的实际困境,开展监督工作心有余而力不足。建议充实侦监部门的办案力量,增加员额检察官的数量,让办案人员有时间和精力更加深入地挖掘案件线索、更加有力地跟踪公安机关的侦查工作,提高立案监督工作的质量。

两个专项立案监督活动涉及的刑事犯罪专业性强,必须以专业化、职业化为方向,建设一支办理破坏环境资源犯罪、危害食品药品安全犯罪的专业检察队伍。组织开展各种形式的技能培训和岗位练兵活动,采取专题培训、业务比武、案例评析等形式,促进侦查监督人才成长进步。同时,探索建立专家咨询库,聘任法律咨询专家,特别是涉及环境损害的评估认定、食品药品的检测鉴定的案件,要及时向专家学者进行专业咨询,弥补检察人员专业知识的不足,为案件依法办理奠定坚实的专业基础。

(四)开展专门复查行动,以“小专项”带动“大专项”

Y市检察机关已经开展了多次走访行政执法机关查阅案卷、“小专项”等监督活动,但没有达到全面监督、重点监督的效果。江苏等地实践出了案件复查制度的做法,即组织全体干警到行政执法机关全面复查上一年的行政处罚案件,确保两个专项立案监督案件无遗漏、无死角。Y市检察机关可以借鉴这一做法,由市检察院牵头与公安机关、市环保局、市食药监局等部门建立案件复查制度,重点监督2016年不予立案侦查案件、数额较大接近立案标准的行政处罚案件,制定复查计划,组织干警到公安机关、行政执法机关全面复查案件,提升两个专项立案监督活动的广度和深度。

在原有的“小专项”活动基础上,结合专门复查行动的复查成果,联合公安机关、行政执法机关共同研讨现阶段存在的突出问题,特别是群众反映强烈的养殖污染、工业污染、“三无”小食品、假劣中药材等问题。针对突出问题,各部门联合开展全市范围内的专项活动,互相配合,加大打击力度,争取办一批有震动、有影响的案件。

(五)融入社会治理,加大宣传力度

2014年检察机关开展两个专项立案监督活动以来,没有群众向Y市检察机关反映过破坏环境资源和危害食品药品安全问题,群众对两个专项立案监督活动的认知度和参与度不高。加大宣传力度,发动共治共管,能够有力地推动两个专项立案监督工作的开展。Y市检察机关要继续发挥“两微一端”、检察官说法、检察开放日等宣传平台,及时向社会公布重大典型案件,以浅显易懂、生动活泼的语言形式宣传法律法规知识,鼓励群众举报犯罪,震慑破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪。

Y市检察机关可以探索开展宣传巡展活动,直接进入企业、社区宣传两个专项立案监督活动。选择整改效果好、口碑好的企业作为宣传巡展点,组织排污企业、食品药品企业人员参加巡展,召开普法讲座,以案释法,强化企业法律红线意识和违法风险责任意识。依托社区检察室、送法进社区等基层宣传平台,由检察干警为社区居民解读破坏环境资源、危害食品药品安全犯罪的相关法律法规,提供法律咨询服务,听取群众反映的突出问题,提升群众的法律意识和举报意识。

 

结 语

检察机关开展两个专项立案监督工作取得了一定的成效,但环境资源保护和食品药品安全的严峻形势与人民群众的要求依然有差距。党的十九大提出要着力解决空气、水、土壤等突出环境问题,实施食品安全战略,最高人民检察院继续部署开展2017-2018年两个专项立案监督活动,打击破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪将常态化、制度化。检察机关应当充分履行监督职能,探索新思路新举措,提升监督效果,推进美丽中国、健康中国建设,不断满足人民日益增长的美好生活需要。




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